BAJ

"ОДНО ОКНО" В ЕВРОПУ

СТАТЬЯ

(ПиО 03-1)

А.П. Кураш, директор Государственного учреждения "Регистрационная палата"

Ставшая приметой времени трансформация публичных и частных правоотношений диктует необходимость, с одной стороны, упразднения привычных административно-контрольных форм воздействия на правопорядок, с другой, внедрение новых институтов, регулирующих гражданско-правовые отношения, которые способны без должного контроля обратиться в стихийные негативные процессы. Для примеров в обоих случаях можно взять систему государственной регистрации в гражданском праве. Один пример - это пересмотр порядка создания юридических лиц с усиливающимися тенденциями "дебюрократизации" данного процесса. Другой - это установление определенных требований для признания прав на недвижимое имущество и перехода данных прав. В первом случае государство стремится ограничить свои требования, во втором, наоборот, ввести дополнительные барьеры.

В Приднестровской Молдавской Республике данные тенденции происходят с оглядкой на мировой опыт. Поэтому можно утверждать, что наше государство старается идти в ногу со временем. Но любые благие цели могут быть достигнуты, если средства их достижения были выбраны максимально точно.

В контексте вышесказанного хотелось бы обратиться к отдельным проблемам государственной регистрации юридических лиц в Приднестровской Молдавской Республике. А именно к вопросу административной технологии "единого окна", когда все формальные действия производятся в одном государственном органе. Принцип "единого окна" известен мировой практике, апробация данной технологии происходит сейчас в Российской Федерации на примере регистрации юридических лиц. Идеология данной процедуры кажется простой - заявитель обращается за совершением того или иного регистрационного действия в один орган и по прошествии определенного времени получает там же решение с определенным результатом [1].

При этом на соответствующем органе лежит обязанность получить все необходимые согласования в иных государственных структурах, а также отправить сообщения для постановки на учет.

Данная концепция предусматривает логичное правило для государства обеспечить максимальное удобство и быстроту для прохождения обязательной регистрации в институциональных структурах. Обратившись в один из компетентных органов, заявитель, таким образом, уже объявил о согласии выполнить все законные условия, и дальнейшая его проверка в различных ведомствах - это обязанность государства.

Но при поверхностной оценке эффективности данного принципа важно не упустить объективные препятствия его осуществления. К примеру, регистрация юридических лиц определенных организационно-правовых форм и юридических лиц со специальной правоспособностью может потребовать дополнительной экспертизы в иных органах, кроме регистрирующего. Так на сегодняшний момент согласно Закону Приднестровской Молдавской Республики "О свободе совести и религиозных организациях" для регистрации религиозной организации требуется заключение органа по делам религии. Регистрация юридических лиц со специальной правоспособностью - банков и средств массовой информации - вообще на сегодняшний момент производится соответственно в Приднестровском Республиканском банке и Министерстве информации и печати Приднестровской Молдавской Республики [2].

Если в будущем при проведении реформ в области процесса создания юридического лица законодательно будет закреплена регистрация только в едином органе, то так или иначе вопрос о предоставлении заключений или согласований от вышеупомянутых органов решится, скорее всего, в пользу специального согласования. В таком случае провозглашенный заявительный порядок коснется не всех юридических лиц. Ведь суть его заключается в выполнении претендентом всех предъявляемых к нему условий без наличия дополнительных разрешений, что больше свойственно уже разрешительному порядку регистрации [3].

Противники более упрощенной схемы регистрации отдельных юридических лиц со специальной правоспособностью без соответствующих разрешений смогут аргументировать свою позицию тем, что недопустима потеря контроля над такими важными сферами как банковская и издательская деятельность. Внесение данных организаций в единый реестр на равных со всеми условиях повлечет злоупотребления, которые могут нанести ущерб экономическим, политическим интересам государства и общества.

Но в данном случае можно возразить тем, что эта форма контроля уже предмет другого института - лицензирования и аккредитации. Здесь вполне возможно регулирование деятельности особых субъектов гражданского права вплоть до полного прекращения ее, ввиду невыполнения законно установленных условий. Для осуществления строительной деятельности тоже необходима лицензия. Но из этого законодателю совсем необязательно делать вывод о том, что хозяйственное общество, определившее в уставе данный вид деятельности как основной, должно предварительно получить разрешение на регистрацию в уполномоченном ведомстве. Между тем подобные мнения порой озвучивают представители органов государственной власти.

В действующем законодательстве Приднестровской Молдавской Республики специальный порядок регистрации устанавливается отдельными отраслевыми законами (статьи 96, 105, 116, 122, 125, 126 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики). Хотя Гражданский кодекс данного условия в главе 4 и не провозгласил. Есть только условие о применении к правовому положения отдельных организационно-правовых форм отраслевых законов (ссылку на статьи), которые иногда устанавливают и дополнительные условия, предъявляемые при регистрации или внесении изменений в учредительные документы.

В России принцип "одного окна" разбился о те же скалы. Статья 10 Закона Российской Федерации "О государственной регистрации юридических лиц" предусматривает возможность устанавливать специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Причем разными учеными дается разная оценка сферы применения данной статьи. Так одни считают, что к отдельным видам юридических лиц могут быть отнесены:

- организации, создаваемые для осуществления публичной (общественной, политической или религиозной) деятельности, в отношении которых законами установлены определенные требования, связанные с приобретением ими публично-правового статуса и последующим контролем со стороны государства за деятельностью их как субъектов публично-правовых отношений;

- юридические лица, создаваемые для осуществления банковской

деятельности;

- иные юридические лица, создаваемые для осуществления

определенной деятельности как исключительной [5]. Другое мнение сводится к тому, что специальные режимы регистрации установлены для гораздо более широкого круга видов юридических лиц. Такие нормы могут содержаться и содержатся в законах, регулирующих правовой статус акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, производственных кооперативов, товариществ собственников жилья и т.д. Получается, что упрощенный порядок государственной регистрации юридических лиц применим не для всех видов юридических лиц [6].

Исходя из этого, система регистрации "единое окно" будет попадать в зависимость от положений различных законов, и одним нормативным актом решить проблему ее создания не удастся.

Еще одна задача, которую предстоит решить для реализации регистрации по принципу "единого окна", - это различные формы постановки на учет. Так на сегодняшний момент все юридические лица, вновь образующиеся на территории Приднестровской Молдавской Республики, должны встать на учет в налоговых органах, в органах статистики, в пенсионном фонде, а также пройти разрешительную систему Министерства внутренних дел Приднестровской Молдавской Республики [7].

В каждом из этих органов существует свой порядок постановки на учет, свои правила, и кое-где требуется плата за осуществление упомянутых действий. Однако для заявителя это практически тождественные процедуры. В каждом из уполномоченных органов он должен сделать фактически одно и тоже действие - предоставить документы, подтверждающие регистрацию, а также свои учредительные документы.

Почему соответствующие органы государственной власти не могут сделать этого в замкнутой между собой системе. Ведь в налоговые и статистические органы ни от кого не может быть представлена более достоверная информация о проведенной регистрации, чем непосредственно от регистрирующего органа. Таким же образом регистрирующий орган может в обратном порядке получать идентификационные данные, которые присваиваются юридическому лицу в тех же налоговых и статистических органах.

До 2001 года Регистрационная палата при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики производила так называемую временную регистрацию. Юридическое лицо получало свидетельство, действительное в течение года. За это время оно должно было пройти все виды постановки на государственный учет, а также увеличить свой уставной капитал до минимально допустимого уровня, если это не было сделано сразу на день регистрации. По истечении указанного срока хозяйствующие субъекты уже обретали свое место в государственном реестре на постоянной основе.

Вскоре годичную временную регистрацию заменили 45-дневной.

Такую практику нельзя было признать законной. Гражданский кодекс Приднестровской Молдавской Республики, вступивший в силу в июле 2000 года, в статье 52 устанавливал, что юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации, поэтому ни о какой временной регистрации речи быть не могло вообще.

Это один из тех примеров, когда органы государственной власти пытаются административным способом решить задачи по получению определенной информации из других таких же властных структур. Во всем мире на разном уровне такую задачу пытаются решить иным образом, за счет ресурсов самих государственных органов. Это достигается различными способами: либо путем объединения функций некоторых ведомств, либо путем организации технологического обмена информацией в системе органов публичной власти. В случае с регистрацией фактов создания юридических лиц в Приднестровье наиболее удобен второй вариант - создание единой интегрированной электронной базы данных, которая содержала бы все необходимые сведения о юридическом лице. Каждое ведомство, которое по-своему участвует в факте идентификации создания юридического лица, постановке его на учет и принятии на контроль, может получить все оперативные сведения в данной базе, и более того само будет заполнять соответствующие разделы, отнесенные к его компетенции. Все учетные действия должны происходить последовательно по цепи. В итоге на юридическое лицо будет сформирован полный банк данных. Таким образом, в обязательстве заявителя "обойти с поклонном" все функциональные структуры не будет нужды, потому что оперативно и наиболее точно данные структуры будут получать сведения из электронной системы учета.

После отмены временной регистрации юридических лиц в Приднестровье было решено организовать систему обмена данными между Министерствами юстиции, доходов и экономики. Планировалась достаточно простая форма обмена информацией на магнитных носителях. Данный режим был закреплен совместным Приказом трех названных ведомств N 1054 от 28.05.01 "О предоставлении сведений о фискальных кодах, кодах ОКПО, государственной регистрации акций и других ценных бумагах для включения их в Единый государственный реестр юридических лиц".

Приказ обязал Государственное учреждение "Регистрационная палата" получать указанные сведения и вносить их в реестр, однако не предусматривал такого же условия для других ведомств получать информацию, в свою очередь, уже у регистрирующего органа. Таким образом обеспечить взаимодействие исключительно между уполномоченными органами государственной власти не удалось. По-прежнему заявители после регистрации в едином государственном реестре юридических лиц направляют свои документы на учет в остальные инстанции. Государственному учреждению "Регистрационной плате" данный Приказ также не дал возможности формировать расширенный реестр, поскольку передача электронных данных на магнитных носителях в программной оболочке, никак не совместимой с той электронной базой, которая ведется в регистрирующем органе, не упрощает механизм работы.

Еще одно из главных преимуществ в создании вышеупомянутой единой электронной сети - данный ресурс мог бы являться открытым, а это удобство в получении исходных данных. Кроме того, с ним могли быть состыкованы и коммерческие банки, где юридические лица открывают расчетные счета. Таким образом, кредитные учреждения заполняли бы в базе позицию, информирующую о номерах расчетных счетов, имеющихся у организации и банках, в которых они открыты. Все это значительно бы упростило процедуру регистрации юридического лица и получения достоверной информации о нем для заинтересованных лиц.

Очень неожиданным на фоне тенденций к либерализации правового поля для предпринимательского сектора стало появление пункта 2 статьи 7 Закона Приднестровской Молдавской Республики "О республиканском бюджете на 2003 год", который установил что "не подлежат государственной регистрации налоговыми органами организации в случае, если одним из учредителей или руководителей является лицо, являющееся учредителем или руководителем иной действующей организации, имеющей задолженность по обязательным платежам в бюджеты различных уровней и во внебюджетные фонды". Данной нормой введено ограничение прав граждан на беспрепятственное осуществление гражданских прав (статья 1 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики), которые по закону могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики). Логичным выглядит такое ограничение для учредителей организации-должника, но на каких основаниях запрет налагается и на руководителя подобного юридического лица. Не меньше вопросов вызывает словосочетание "государственная регистрация налоговыми органами". Можно полагать, что законодатель вел речь о присвоении фискальных кодов юридическому лицу. Тогда для корректности формулировок в Законе следовало бы употребить именно это понятие. Как возможно применение процитированной нормы на практике? Для регистрирующего органа при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики нет законного основания для отказа в регистрации в случае, когда заявленные для внесения в реестр документы попадают под действие пункта 2 статьи 7 Закона Приднестровской Молдавской Республики "О республиканском бюджете на 2003 год". Юридическое лицо должно быть зарегистрировано. И на основании статьи 52 Гражданского кодекса Приднестровской Молдавской Республики оно будет считаться правоспособным. Но учет в налоговых органах юридическое лицо не сможет пройти, и, соответственно, не в состоянии будет осуществлять свою деятельность. Вероятнее всего, предприниматели станут обращаться в суд. Выдержит ли упомянутая норма Закона Приднестровской Молдавской Республики "О республиканском бюджете на 2003 год" это испытание, покажет практика.

Если сложившуюся ситуацию оценить через призму технологии "единого окна", то получается, что организации, участвующие в заполнении реестровых сведений о вновь образовавшемся юридическом лице, могут принять противоположные решения.

В Приднестровской Молдавской Республике есть еще одна норма, которая усложняет процедуру регистрации в едином органе. Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики N 215 от 15.01.01 "Об утверждении единой системы государственной регистрации" с внесенными изменениями Указом Президента N 267 от 10.06.01 ввел в перечень документов согласование местонахождения юридического лица с государственными администрациями городов и районов. Таким образом был внедрен частичный элемент разрешительной регистрации. Данную оценку можно дать, учитывая и то, что многие государственные администрации фактически не согласовывали местонахождения юридического лица, а предоставляли ему документ с выражением своего согласия на производимую регистрацию. В отдельных административно-территориальных единицах Приднестровья эта услуга, ко всему прочему, не безвозмездна.

Согласование на размещение юридического лица на территории соответствующей территории местного самоуправления принималось регистрирующим органом и до введения в действие Указа Президента N 215 от 15.01.01. Тогда основанием для этого служил пункт 9 статьи 37 Закона Приднестровской Молдавской Республики "Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации" указывающий, что государственная администрация дает согласие на размещение и развитие на своей территории предприятий (объединений), организаций и учреждений, не находящихся в местной собственности.

По факту применения данной нормы регистрирующим органом можно высказать ряд возражений. Как следует из текста Закона, согласие на размещение выдается уже существующему предприятию или организации. В противном случае получается, что рассматриваемое согласие будет выдаваться учредителю потенциального, еще не существующего юридического лица, которое таковым может и не стать.

Если даже и игнорировать этот вывод, то имеется и другой не менее веский аргумент: процитированное требование касается самих предприятий и организаций, норма определяет обязательства юридического лица, возникающие перед государственной администрацией, но никак не перед регистрирующим органом. Следовательно, Государственное учреждение "Регистрационная палата" не должна проверять, есть ли у заявителя документ о согласовании в органах местного самоуправления своего местонахождения.

И все-таки на беду учредителей на основании Указа Президента Приднестровской Молдавской Республики N 215 от 15.01.01 государственные регистраторы требуют указанный документ.

Какие были основания вносить подобное условие в Указ Президента, нам не совсем понятно. Отсутствие необходимости предоставление в регистрационную палату документа, согласовывающего местонахождение юридического лица на территории административно-территориальной единицы, в целом сократило бы сроки регистрации для учредителей.

Интересен тот факт, что в практике Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики уже имело место разбирательство, касающееся рассматриваемого вопроса. Решением N 459/99-10 по иску Общества с ограниченной ответственностью "Эйлат" к Регистрационной палате при Министерстве юстиции Приднестровской Молдавской Республики отказ ответчика в регистрации Общества в едином государственном реестре по причине отсутствия согласия госадминистрации на размещение предприятия на территории города, был признан неправомерным [8]. На этом примере можно убедиться, что Арбитражный суд дал негативную оценку предоставления в Регистрационную палату согласия госадминистрации на внесение предприятия в единый реестр в соответствии с Законом Приднестровской Молдавской Республики "Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации". Целесообразно было бы внести изменения в Указ Президента Приднестровской Молдавской Республики N 215 от 15.01.01 и исключить предоставление в Государственное учреждение "Регистрационная палата" документа о согласовании местонахождения юридического лица.

Технология "одного окна", бесспорно, уже не является только теоретической доктриной. Конкретные методы ее применения вполне могли быть апробированы и в Приднестровской Молдавской Республике. Но для этого необходимо решить вопрос об едином электронном пространстве для органов, участвующих в процедуре создания юридического лица. Глобальная сеть должна быть устроена таким образом, чтобы удовлетворять интересы всех органов. И не только не допускать применение излишних, дублирующих требований, но и предполагать возможность сокращения контрольных мер из-за определенных технических трудностей. Компьютерные программы надо подстраивать под закон, а не наоборот.